五、完善地方政府资产负债表编制的对策
[2]周学东 地方债风险化解与市政债试点[J] 中国金融，2014，（2）：71-73
地方债问题是近年来我国学术界的研究热点。熊伟对于“自发自还”模式存在异议，其认为我国地方政府目前不具有独立的财政地位，不宜承担偿债义务。并建议，在短期应变卖国有资产填补债务缺口；在长期应确定地方政府的财政独立性，并推进地方政府资产负债表的编制与评级制度的引入。周学东认为，基于我国现实情况，发行规范的地方债是防范和化解当前地方债务危机的首选方案。吴国平和王飞分析了拉美国家20世纪80年代的债务危机、治理经验以及目前的管理体制。贾康从财税配套改革视角、长效机制建立视角和区域金融生态环境视角讨论了地方债务问题，建议以规范的地方政府债券替代平台债券，建立信息披露制度与信用评级制度，并逐步弱化中央政府的隐性担保。傅智辉[5]对于我国地方债的发行体制给出了政策建议，包括市场准入机制、信息披露机制、预算约束机制和财政重组机制等。
一、引言
地方政府资产负债表的编制有别于国家资产负债表，其将面临一些具有典型中国特色的问题。2014年10月2日国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，预示着地方政府债券将逐步放开，城投债将逐步取消，地方政府对于债务的隐形担保将被显性化。中央政府将承担更多的事权，与此同时其对于地方政府的兜底将会减弱。地方政府将逐步成为真正意义上的“自发自还”的融资主体，债务透明度将进一步提升。地方政府资产负债表编制的可能性与编制意义进一步突显。与此前研究背景不同，目前我国地方政府融资的制度环境发生了较大转变。有鉴于此，对于我国地方政府资产负债表编制的困境与对策进行探讨，以为实现地方政府自主发债提供必要条件。
在我国目前的财税体系下，土地出让金成为了地方政府的重要收入来源，也是支撑地方政府债务的核心资源。相对于税收领域的分税制，土地出让金大部分都保留在地方政府，现有土地出让金制度给予了地方政府过度的土地出让激励。虽然土储制度的建立旨在限制政府对土地出让收入的使用，但地方政府依然可以通过城投公司整理或低价围标等方式获得变相的土地出让金。从长期来看，应该改革现有的土地出让金模式，使得土地制度更具可持续性。在现行模式下，部分土地资产应计入地方政府资产，否则资产负债表将失去其判断偿债能力的意义。首先，对于政府已经收储的土地，自然应计入资产，这与目前融资领域的做法相一致。其次，对于政府规划中明确将要收储且已获得了相关批准的土地，可以在审慎估计收储成本与出让价格的情况下计入资产。最后，对于未获批文的土地，由于缺乏足够的变现能力，且对于其实现概率难以估计，所以不应计入资产。
2003—2013年发达国家国有企业产值占全国生产总值的比重平均不到1%；而在我国，近十年来这一比重超过了30%。因此，对于发达国家而言，将国有企业计入资产负债表对报表影响有限。但在我国则成了地方政府资产负债表编制中遇到的难题。我国所有国有企业可以粗略地分成两类：一类是公益性的，另一类是非公益性的。公益性的国有企业行使着与政府自身相似的职能，其大量的存在源于我国特殊的国情。从理论上讲，政府职能应由政府各部门来执行，不应以企业的形式来运作。我国地方政府之间的竞争性关系，尤其是长期以来以GDP作为目标的政绩考核制度催生了地方政府的融资需求。但我国《预算法》禁止地方政府直接发债，所以各地兴起了大量的融资平台公司，将政府的部分资产与义务注入平台公司，由平台公司代为行使政府职能。由于其具有公司的身份，所以变相突破了我国《预算法》的限制。非公益性的国有企业与其他非国有企业具有相似的竞争关系，其脱胎于我国公有制的计划经济体制。大部分非公益性国有企业的职能本应由市场经济中的一般市场主体来完成，而历史的依赖性使得我国目前仍存在着大量此类企业。公益性企业与非公益性企业在我国始终难以进行有效区分，很多企业一方面从事着公益性活动，并从政府获得相应支持；另一方面也经营着许多营利性业务，与其他民营公司在市场中展开竞争。公益性企业类似于政府的下属部门，其资产和债务都可直接与地方政府合并。非公益性企业是地方政府以股权方式投资的企业，政府无需对其债务承担偿付义务，理论上应根据股权的公允价值计入资产。但对于大量兼具公益性与非公益性的国有企业，如何计入地方政府的资产负债表则存在困难，其根本原因就在于市场与计划的关系未能理顺。
[9]林巧龙 地方政府债务风险的评估与监控——基于资产负债表的分析[D]厦门：厦门大学硕士学位论文，2014
我国社保体系自诞生以来便存在一定的内在缺陷。首先，其为当年并未上缴养老金的企业职工直接提供了社会保障。其次，缴费金额明显不足以应对给付，可持续性存在问题。最后，碎片化模式也导致了地区间的不公平与人口流动方面的限制。由于普遍认为政府将为社会保险基金提供必要的保证，所以社保缺口被计入地方政府的负债。但其中存在以下政策不确定性，使得社保缺口难以估计：首先，目前我国实施省级统筹，如果将来实现了全国统筹，那么社保缺口就会被一刀切，从而将成为中央政府的债务。其次，目前对于如何填补社保缺口，尚未形成统一观点，如果将来中央政府的国有资产划拨社保基金，那么地方政府的社保压力将相应降低。最后，目前我国正在讨论延长退休问题，如果退休年龄被推迟，则地方政府的社保压力也将减少。社保缺口是我国地方政府负债中的重要内容，但由于上述政策不确定性的存在，规模难以估计，导致在如何将社会保险入表的问题上出现困境。
政府短期政策主要为宏观调控，有助于熨平经济波动，但也有可能造成长期的成本。由于对于短期政策的长期成本一直缺乏量化的观察方法，加之政治周期的影响，我国地方政府的政策制定出现了较为明显的短期化特征。在实现眼前利益的同时，错误引导了资源的配置，并导致经济结构失衡。在地方政府资产负债表编制以后，短期行为的影响将以量化的方式计入资产负债表，对由此带来长期成本可以进行较为准确的预测，且在政策实施之后，也可以通过资产负债表的记载进行分析与评判。
[5]傅智辉 地方债发行制度分析及改革建议[J] 新金融，2014，（4）：53-57
1计划与市场关系不清导致国有企业的入表困难
在我国地方政府资产负债表的编制过程中，遇到了一些具有中国特色的问题，难以直接借用国际经验予以解决。其中，一部分属于浅层次的技术问题，可以在较短时期内解决；另一部分属于深层次的制度问题，是实践中遇到的真正困境。技术层面的问题包括对资产公允价值的重新估计、从收付实现制向权责发生制的转变以及对于资产负债表宽窄口径的确定等，相关研究已经较为充分，本文不再进行讨论。此处本文重点关注我国地方政府资产负债表编制中遇到的深层次的制度问题。
近年来，政府与学界都对地方政府资产负债表的编制给予了极高的重视。2012年由中国社科院副院长李杨、中国银行首席经济学家曹远征以及德意志银行大中华区首席经济学家马骏带领的三个团队分别展开了对我国国家资产负债表的研究。此后资产负债表的编制从中央走向地方，截至2014年8月底，我国大部分省市已经在“权责发生制政府综合财务报告”的框架下，初步完成了对地方政府资产负债表的编制；上海、安徽和江西等省市已经开始了在区县层面编制资产负债表的尝试。但由于一些无法回避的难题，各地资产负债表始终处于试编阶段，尚未有任何地方政府公开对外发布。笔者认为，在我国地方政府资产负债表的编制过程中，实则存在一些具有典型中国特色的制度困境。
3辅助地方政府制定重大改革规划
[6]陈梦秋，宋良荣 基于资产负债表的地方政府负债融资信用评级指标体系研究[J] 金融经济，2013，（6）：21-23
3政府与居民关系不清导致社保缺口的入表困境